教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)背景下學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)

摘要：做強(qiáng)學(xué)前教育是教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分。學(xué)前教育強(qiáng)必須具備高普及、強(qiáng)保障、高質(zhì)量三個(gè)方面的關(guān)鍵特征?；谏鲜鎏卣?，我們選取普及、投入和質(zhì)量三方面進(jìn)行國(guó)際比較，并結(jié)合教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)和進(jìn)程，明確了學(xué)前教育未來(lái)努力的方向，應(yīng)當(dāng)在全面普及學(xué)前教育、提高經(jīng)費(fèi)投入水平和優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

關(guān)鍵詞：教育強(qiáng)國(guó)；學(xué)前教育；教師隊(duì)伍建設(shè)

*本文系 2022 年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)式農(nóng)村教育現(xiàn)代化政策體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22JJD880018）的成果。

建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，對(duì)于兒童身心全面發(fā)展、國(guó)民素質(zhì)提升以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展具有基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性作用。[1]在教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的大背景下，學(xué)前教育何為？相較于世界教育強(qiáng)國(guó)，我國(guó)學(xué)前教育在強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程中面臨哪些短板？未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)在哪里？這些都是亟須回答的重大問(wèn)題。

做強(qiáng)學(xué)前教育的內(nèi)涵和指標(biāo)維度

教育強(qiáng)國(guó)概念因?qū)?/span>“強(qiáng)”理解的不同可以有兩種釋義：一是將“強(qiáng)”用作形容詞，教育強(qiáng)國(guó)即教育強(qiáng)大的國(guó)家；二是將“強(qiáng)”用作動(dòng)詞，教育強(qiáng)國(guó)即通過(guò)教育使國(guó)家強(qiáng)盛，在這種理解中，教育被視作國(guó)家強(qiáng)盛的途徑或策略。[2]

基于對(duì)“教育強(qiáng)國(guó)”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，“強(qiáng)”學(xué)前教育可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是學(xué)前教育實(shí)力強(qiáng)，即一個(gè)國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展水平位居世界前列；二是學(xué)前教育服務(wù)能力要強(qiáng)，即能夠通過(guò)普及、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)推動(dòng)國(guó)民素質(zhì)的提升，從而促進(jìn)國(guó)家的強(qiáng)盛。學(xué)前教育實(shí)力強(qiáng)與服務(wù)能力強(qiáng)之間具有內(nèi)在統(tǒng)一性，學(xué)前教育的普及程度、投入水平、質(zhì)量高低是衡量一個(gè)國(guó)家學(xué)前教育實(shí)力與服務(wù)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，“強(qiáng)”學(xué)前教育具有三個(gè)方面的關(guān)鍵特征：學(xué)前教育普及程度高、保障能力強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高。

基于以上關(guān)鍵特征，本研究對(duì)做強(qiáng)學(xué)前教育的分析指標(biāo)采用三維框架，即普及指標(biāo)、投入指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)。在明確指標(biāo)維度的基礎(chǔ)上，結(jié)合2012—2023年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱OECD）每年出版的《教育概覽：OECD指標(biāo)》（Education at a Glance：OECD Indicators），選取出相對(duì)穩(wěn)定的指標(biāo)進(jìn)行國(guó)際比較。其中，從普及方面來(lái)看，主要以學(xué)前教育毛入園率①為具體指標(biāo)；從投入方面來(lái)看，主要以學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例、財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例、 生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)等為指標(biāo)；從質(zhì)量方面來(lái)看，選取生師比、學(xué)前教育專任教師學(xué)歷水平等指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。以上分析有助于明確我國(guó)學(xué)前教育在強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程中存在的短板，進(jìn)而確立我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。

分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)存在的短板主要有：

入園率仍有提升空間。入園率是反映學(xué)前教育普及程度最為直觀的指標(biāo)。從2010年到2023年，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率從50.9%上升至91.1%。2021年，OECD國(guó)家3—5歲兒童的平均入園（學(xué)）率為85.6%。我國(guó)學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)超過(guò)OECD國(guó)家的平均水平，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的基本普及，這是我國(guó)實(shí)施三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)學(xué)前教育發(fā)展獲得的重大成就。盡管我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)突破90%，但與世界學(xué)前教育普及程度最高的國(guó)家相比，仍有一定的提升空間。

經(jīng)費(fèi)投入存在明顯不足。充足的經(jīng)費(fèi)投入是推動(dòng)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)保障。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡(jiǎn)稱GDP）比例、財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例以及生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入是衡量學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入水平的主要指標(biāo)。

首先，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量有待提升。根據(jù)歷年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》及權(quán)威部門公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或公報(bào)，2010年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例為0.18%，到2023年，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例提升至0.43%，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的總體水平有了顯著提升。2010—2020年，OECD國(guó)家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例的平均水平基本穩(wěn)定在0.6%上下，我國(guó)與OECD國(guó)家平均水平之間的差距在逐漸縮小，但是依舊存在差距。

其次，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入力度有待加強(qiáng)。2010年，我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例為33.6%，OECD國(guó)家的平均水平為82%，是我國(guó)的2.4倍。到2021年，我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例提升至54.2%，OECD國(guó)家2020年的平均水平為86%，我國(guó)與OECD國(guó)家之間的差距在不斷縮小，這是我國(guó)政府近年來(lái)不斷重視學(xué)前教育發(fā)展，加大學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入取得的重大成就。但也能看出我國(guó)與OECD國(guó)家的平均水平仍有較大差距。

最后，生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出差距較大。生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出表示每個(gè)在園幼兒平均擁有的教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)當(dāng)年平均匯率計(jì)算，2010年我國(guó)生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出418美元；2023年，我國(guó)生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出提高至2305美元，是2010年的5.5倍。OECD國(guó)家2010年生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的平均值為6762美元，是我國(guó)同期的16倍；到2020年，OECD國(guó)家的經(jīng)費(fèi)平均值提升至10025美元，是我國(guó)2023年生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出的4.3倍。我國(guó)的生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出水平不斷提升，與OECD國(guó)家之間的差距不斷縮小，但差距依舊明顯。

專任教師學(xué)歷水平亟待提升。 強(qiáng)教必先強(qiáng)師，教師隊(duì)伍建設(shè)成效是衡量學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量的核心要素。自2010年以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育專任教師隊(duì)伍數(shù)量迅速增加；到2023年，我國(guó)學(xué)前教育專任教師總數(shù)已超過(guò)307萬(wàn)人。從生師比數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年我國(guó)學(xué)前教育生師比為22∶1，到2023年下降至13.32∶1，已達(dá)到《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中關(guān)于生師比標(biāo)準(zhǔn)的基本規(guī)定，也低于OECD國(guó)家2022年14.02∶1的平均水平，但愛(ài)爾蘭、冰島等部分國(guó)家學(xué)前教育生師比均低于10∶1，相比之下我國(guó)生師比還需進(jìn)一步降低；從教師學(xué)歷來(lái)看，自2010年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始重視學(xué)前教育質(zhì)量的提升，在教師隊(duì)伍建設(shè)上取得了較為明顯的成就。但是，2010年OECD國(guó)家中絕大部分有資料可查的國(guó)家就已經(jīng)將學(xué)前教育專任教師的最低學(xué)歷要求定為本科；到2022年，已有13個(gè)OECD國(guó)家學(xué)前教育專任教師中本科及以上學(xué)歷教師占比超過(guò)95%，我國(guó)學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷水平亟待提升。

學(xué)前教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略著力點(diǎn)

穩(wěn)中求進(jìn)：向?qū)W前教育“全面普及”持續(xù)發(fā)力。 目前，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)超過(guò)OECD國(guó)家的平均水平，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的基本普及，但仍然有提升的空間。當(dāng)前，城市地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的全面普及，而農(nóng)村部分地區(qū)學(xué)前教育因空間布局等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)幼兒入園困難，既影響著學(xué)前教育機(jī)會(huì)公平，也制約著學(xué)前教育普及程度的提升。未來(lái)，學(xué)前教育普及的重點(diǎn)難點(diǎn)都在農(nóng)村地區(qū)。

第一，以政府投入為主，多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源。農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)前教育普及的根本在于“就近入園”，要實(shí)現(xiàn)就近入園就要擴(kuò)大資源。與城市相比，農(nóng)村尤其是村屯地區(qū)人口密度小，學(xué)前教育市場(chǎng)規(guī)模小，民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展?jié)摿Σ⒉淮?；再加上農(nóng)村人口的教育支付能力弱，基于普惠要求也不適合大規(guī)模發(fā)展民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。因此，未來(lái)要堅(jiān)持以政府投入為主增加學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量，在辦園形式上不拘一格。根據(jù)地域偏遠(yuǎn)程度和人口密度，采取獨(dú)立園與小學(xué)附設(shè)園（班）并存、固定園與流動(dòng)園并舉、規(guī)模園和簡(jiǎn)易園互補(bǔ)的方針，根據(jù)實(shí)際允許多種形式的幼兒教育機(jī)構(gòu)存在。政府可以通過(guò)直接提供或者購(gòu)買服務(wù)的方式，加強(qiáng)監(jiān)管，保障此類學(xué)前教育服務(wù)的普惠水平和教育質(zhì)量。

第二，科學(xué)規(guī)劃布局，保證幼兒園的“可及性”。以縣為單位進(jìn)行規(guī)劃布局，把縮小入園半徑增加“可及性”作為規(guī)劃的主要原則。具體而言，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設(shè)為主，保障村屯兒童接受學(xué)前教育。同時(shí)，結(jié)合人口密集程度，采取大村獨(dú)立辦園，小村設(shè)立分園或聯(lián)合辦園，人口分散程度較大的村落設(shè)置幼教點(diǎn)、開(kāi)辦流動(dòng)幼兒園等方式滿足當(dāng)?shù)丶彝?duì)學(xué)前教育服務(wù)的需求。新建學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要盡可能關(guān)注對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育“服務(wù)盲區(qū)”的覆蓋程度。組建專家團(tuán)隊(duì)對(duì)新建幼兒園的選址、規(guī)模進(jìn)行科學(xué)論證，充分考慮當(dāng)?shù)厝丝谧兓厔?shì)及交通等現(xiàn)實(shí)情況，合理確定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)半徑。

夯實(shí)保障：在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入上精準(zhǔn)施力。 第一，探索多元化經(jīng)費(fèi)投入模式，提升學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總體投入水平。學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展僅依靠政府財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，未來(lái)要建立起以財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)為主的多元化投入模式。一方面，要優(yōu)化“政府—家庭”學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。2020年，OECD國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比的平均水平為86%，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比54.2%的實(shí)際情況，須逐步提高政府分擔(dān)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比例，爭(zhēng)取到2035年達(dá)到OECD國(guó)家的水平。在保證政府投入占主體的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)家庭對(duì)學(xué)前教育投入的積極性，讓家庭合理分擔(dān)部分學(xué)前教育成本。另一方面，通過(guò)各種杠桿撬動(dòng)民間力量投資學(xué)前教育發(fā)展的力度。政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金等優(yōu)惠政策支持民辦園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。只有建立起政府、家庭和社會(huì)共同參與的多元化經(jīng)費(fèi)投入模式，才能最大程度提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量，筑牢學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)。

第二，制定全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)前教育生均財(cái)政撥款和生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)面向公辦園的生均財(cái)政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)助制度方面存在著標(biāo)準(zhǔn)偏低、區(qū)域間標(biāo)準(zhǔn)差距大等問(wèn)題。[3]未來(lái)可以借鑒義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額的改革經(jīng)驗(yàn)，分別針對(duì)公辦園和民辦園制定出全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)前教育生均財(cái)政撥款和生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障學(xué)前教育公益、普惠、高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，明確中央和地方學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，可由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行專項(xiàng)扶持，確保中央財(cái)政性經(jīng)費(fèi)能夠向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜。

第三，建立健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管與問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先，以法律法規(guī)形式保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入水平。將面向公辦園的生均財(cái)政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)助制度明確列入學(xué)前教育法等相關(guān)法律法規(guī)中，確保學(xué)前教育投入及監(jiān)管有法可依。其次，按照資金流動(dòng)過(guò)程，構(gòu)建起完善的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章制度，健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入、使用的監(jiān)管機(jī)制。國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)流向的監(jiān)測(cè)，定期對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行評(píng)估，建立健全監(jiān)督考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以監(jiān)督考核結(jié)果作為衡量相關(guān)部門工作績(jī)效的重要依據(jù)，切實(shí)保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ煤鸵?guī)范使用。[4]

強(qiáng)師賦能：在學(xué)前教育專任教師隊(duì)伍建設(shè)上重點(diǎn)用力。 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》中指出，要全面提升幼兒園教師質(zhì)量，建設(shè)一支高素質(zhì)善保教的教師隊(duì)伍。未來(lái)，要重點(diǎn)優(yōu)化學(xué)前教育生師比和提升學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷水平，以高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)為高質(zhì)量學(xué)前教育發(fā)展提供支撐。

一是明確學(xué)前教育生師比標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性質(zhì)量的提升。我國(guó)2013年出臺(tái)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》對(duì)幼兒與幼兒園教職工的比例、幼兒與保教人員的比例作了明確規(guī)定，但是沒(méi)有明確幼兒與專任教師之間的比例。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中生師比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂調(diào)整，明確幼兒與專任教師之間比例的底線標(biāo)準(zhǔn)。在明確底線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政策支持、經(jīng)費(fèi)激勵(lì)等方式敦促各地區(qū)幼兒園配足、配齊學(xué)前教育專任教師。此外，應(yīng)當(dāng)將生師比納入幼兒園保育與教育質(zhì)量評(píng)價(jià)、幼兒園督導(dǎo)評(píng)估等重要評(píng)價(jià)考核體系之中，作為對(duì)幼兒園質(zhì)量等級(jí)評(píng)定的重要參考依據(jù)。

二是盡快提升學(xué)前教育專任教師任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)在職教師提升學(xué)歷。未來(lái)，一方面，要加快推進(jìn)教師法等相關(guān)法律的修訂進(jìn)程，將學(xué)前教育專任教師的任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)提升至大專乃至本科水平，各地可依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況制定不低于底線要求的教師招聘標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，制定學(xué)前教育專任教師學(xué)歷提升計(jì)劃，為學(xué)歷不達(dá)標(biāo)的在職教師提供學(xué)歷提升機(jī)會(huì)，分批次將中專學(xué)歷教師的學(xué)歷提升至大專水平，對(duì)于限期內(nèi)不能完成學(xué)歷提升的教師予以清退或調(diào)離專任教師崗位。對(duì)于已經(jīng)獲得大專學(xué)歷、本科學(xué)歷的教師，通過(guò)設(shè)計(jì)學(xué)前教育專任教師學(xué)歷提升的培養(yǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)他們通過(guò)報(bào)考成人教育、網(wǎng)絡(luò)本科或在職攻讀研究生等方式完成學(xué)歷提升，以此來(lái)優(yōu)化我國(guó)學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)。

三是要持續(xù)擴(kuò)大本科及以上學(xué)歷學(xué)前教育師范生培養(yǎng)規(guī)模，為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展儲(chǔ)備更多高層次人才。在學(xué)前教育師資培養(yǎng)方面，未來(lái)要根據(jù)地方師資需求優(yōu)化培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，以提升學(xué)前教育質(zhì)量為目標(biāo)，重點(diǎn)培養(yǎng)本科、研究生學(xué)歷師資。可以借鑒公費(fèi)師范生本研銜接的培養(yǎng)模式，建立起專本銜接、本研銜接等學(xué)前教育專業(yè)定向師范生培養(yǎng)模式，為學(xué)前教育培養(yǎng)更多高學(xué)歷師資。

注釋：

①學(xué)前教育毛入園率：OECD國(guó)家采用3~5歲兒童的入園（學(xué)）率，計(jì)算公式為3~5歲兒童的入園（學(xué)）人數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)；中國(guó)采用的是學(xué)前教育三年毛入園率，計(jì)算公式為在園幼兒數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者楊衛(wèi)安系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師，劉歡系研究院博士生）

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